Verantwortung für den Fernverkehr

Wer ist eigentlich für den Fernverkehr zuständig? Wer entscheidet, wo ein Fernzug fährt und wie oft? Wer nimmt außerdem Einfluss oder kann Einfluss nehmen? Nach der gesetzlichen und organisatorischen Neuordnung der bundeseigenen Eisenbahnen in Deutschland durch das 1994 in Kraft getretene Eisenbahnneuordnungsgesetz sind die Antworten auf diese Fragen komplizierter geworden.

Bund

Grundsätzlich ist der Bund für den Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) zuständig. Absatz 4, Satz 1 des Grundgesetz-Artikels 87e lautet:

Der Bund gewährleistet, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt.
[http://dejure.org/gesetze/GG/87e.html]

Der Bund ist demnach nicht nur verantwortlich für eine ausreichende Schieneninfrastruktur, sondern auch dafür, auf dieser Infrastruktur Verkehrsangebote vorzuhalten, soweit es sich, wie beim Fernverkehr, nicht um Nahverkehr handelt. Dabei muss dem Allgemeinwohl und den Verkehrsbedürfnissen Rechnung getragen werden.

 

Im Fernverkehr kommt der Bund dieser Gewährleistungspflicht nicht wie im Grundgesetz vorgesehen nach. Ein Bundesgesetz zu Verkehrsangeboten auf dem Schienennetz wurde bis heute, fast 20 Jahre nach der Aufnahme der Regelung in das Grundgesetz, nicht beschlossen. Stattdessen überlässt der Bund die Fernverkehrsangebote dem Markt. Diese werden, da ein Wettbewerb wegen der hohen Markteintrittsbarrieren und Risiken nicht in Gang kommt, noch immer nahezu ausschließlich von der DB Fernverkehr AG als bundeseigenes Wirtschaftsunternehmen privat-rechtlicher Form erbracht, wobei nach vorherrschender Wirtschaftslogik Renditeerwartungen die Angebotsgestaltung weit stärker prägen als Verkehrsbedürfnisse und Allgemeinwohl. Weder in die Angebote der Deutschen Bahn noch in die anderer Marktteilnehmer greift der Bund (spürbar, transparent) regelnd ein und finanziert sie auch nicht (direkt, wissentlich oder öffentlich). Die Folge ist ein in der deutschen Geschichte beispielloser Rückzug des Fernverkehrs aus der Fläche und die Konzentration des verbleibenden Angebots auf wenige Magistralen. Selbst Großstädte wie Mönchengladbach und Chemnitz mit rund einer Viertelmillion Einwohnern werden heute, legt man anstelle der fehlenden Legaldefinition einen marktüblichen Qualitätsanspruch zugrunde, von keinem einzigen Fernzug mehr angefahren.

 

Im Bundesverkehrswegeplan wird am Beispiel Jenas das Auseinanderklaffen zwischen dem im Grundgesetz geforderten, allgemeinwohl- und verkehrsbedürfnisgerechten Fernverkehrsangebot, und der tatsächlichen Entwicklung unter dem Druck marktüblicher Renditeerwartungen symptomatisch deutlich: In der aktuellen Fassung des Bundesverkehrswegeplans vom November 2010 sehen die Verkehrsexperten von INTRAPLAN Consult GmbH im Zielnetz für den SPNV auch für die Zeit nach der Inbetriebnahme der Neubaustrecke Bedarf und Nachfrage für eine Fernverkehrslinie durch das Saaletal mit 8 täglichen Zugpaaren, während die DB AG dies ignoriert und kein eigenwirtschaftliches Fernverkehrsangebot mehr darstellen zu können glaubt.

 

Der Bund ist in der Verantwortung, die Vorgaben des Grundgesetzes zu erfüllen. Nur er kann für einen Fernverkehr sorgen, der die zentrale verfassungsrechtliche Leitvorstellung von der gleichmäßigen Entwicklung der Teilräume zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse für alle Bürger erfüllt, indem er alle Regionen Deutschlands erschließt. Und solange er insgesamt am System Bahn festhält (also z. B. in die Infrastruktur investiert), muss er auch ein Interesse an einem insgesamt mindestens volkswirtschaftlich rentablen Fernverkehr haben. Denn sonst drohen am Ende im ganzen Land nutzlose Investitionen wie der neu errichtete Fernbahnhof Jena Paradies, hielte an ihm zukünftig kein Fernzug mehr.

 

Siehe auch: Wo bleibt die Verantwortung des Bundes für den Fernverkehr?

Land

Die Bundesländer, so auch der Freistaat Thüringen, haben nach geltendem Recht keine Entscheidungsbefugnis über den Fernverkehr. Sie haben aber Einflussmöglichkeiten. Diese bestehen zunächst in politischer Einflussnahme auf Bund und DB AG, reduzieren sich aber nicht darauf. So kann zum Beispiel über die (Mit-)Finanzierung von Strecken- und Bahnhofsausbauten, die Mitfinanzierung von SPFV-Angeboten und über die Anschlussgestaltung zwischen SPNV und SPFV (über die Bestellung des SPNV entscheiden die Länder) deutlicher Einfluss auf die SPFV-Angebotsplanung genommen werden, wenn der politische Wille dazu besteht.

 

Im Fall Jenas und der Thüringer Landesregierung ist dieser politische Wille offensichtlich nur schwach ausgeprägt. Zwar wurde in die Koalitionsvereinbarung der Thüringer Landesregierung der folgende Passus aufgenommen:

Neben den auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke verkehrenden neuen ICE-Angeboten sollen auf der Saalebahn [sic!] auch zukünftig adäquate Fernverkehrsanbindungen erhalten bleiben.
[Koalitionsvereinbarung der Thüringer Landesregierung]

Tatsächlich jedoch sind keine ernstzunehmenden Aktivitäten feststellbar, dieses Ziel zu erreichen. Sichtbare Vorstöße des Landes in Richtung Bund, seiner grundgesetzlichen Aufgabe nachzukommen und das im Rahmen des Bundesverkehrswegeplans und der Erteilung des Baurechts für die Neubaustrecke vorgesehene SPFV-Angebot auf der Saalbahn durchzusetzen, finden nicht statt. Angebote der DB AG, nach der Eröffnung der Neubaustrecke auf der Saalbahn einen mischfinanzierten Fernverkehr ähnlich dem Modell in Niedersachsen einzurichten, wurden bisher abgelehnt. Gespräche mit anderen Eisenbahnverkehrsunternehmen werden, zumindest nach außen erkennbar, nicht geführt. Stattdessen hat der Freistaat willig eine SPNV-Angebotskonzeption erstellt, die sich nur noch am Fernverkehrs-Knoten Erfurt orientiert und vorsieht, den auf der Saalbahn entfallenden SPFV vollständig durch Regionalverkehr zu ersetzen. Um den Eindruck zu erwecken, dies sei eine dem Koalitionsvertrag entsprechende Lösung, werden diese Regionalverkehre als "fernverkehrsähnliche Expresszüge" bezeichnet, obwohl Regionalverkehre mit ihrer systembedingt schlechteren Verbindungsqualität (höhere Haltedichte, häufigere Umstiege, schlechtere Anschlusssicherheit, niedrigerer Fahrzeugkomfort) und hinsichtlich der Reichweite kein adäquater Ersatz für Fernverkehr sein können. Damit werden nicht nur Bund und Deutsche Bahn auf Kosten der Thüringer Regionalisierungsmittel aus der Verantwortung entlassen, sondern auch das Potential für tatsächliche Fernverkehrszüge geschwächt, wenn nicht bereits die Belegung der Strecke durch die Regionalbahnen diese unmöglich macht.

 

Die Neubaustrecke durch den Thüringer Wald, die ursächlich für den bevorstehenden Entfall des SPFV-Angebotes in Jena ist, kam nicht zuletzt aufgrund erheblichen Drucks der Thüringer Landesregierung und der jahrelangen Konzentration fast aller verfügbaren Förder- und Finanzmittel auf diese Strecke überhaupt erst zustande. Die schwache Verkehrspolitik für Ostthüringen und die Ausrichtung des Thüringer SPNV-Netzes auf den Knoten Erfurt verschärfen das Erreichbarkeitsproblem Jenas zusätzlich. Man wird in Zukunft von Erfurt aus in rund 30 Minuten in Halle, in 45 Minuten in Leipzig und in 80 Minuten in Nürnberg sein, während es ab Jena für diese Ziele trotz ähnlicher Entfernung selbst im besten Fall nur beim schlechten Status Quo von rund 60, 70, und 120 Minuten bleiben wird. Man wird in Zukunft von Erfurt aus auch München, Nürnberg, Berlin und Hamburg umsteigefrei erreichen können (und möglicherweise auch noch weitere Direktverbindungen dorthin vom Flughafen Erfurt als Alternative haben), während von Jena aus nur noch eine Handvoll Mittel- und Großstädte, kein einziger der deutschen Großflughäfen und außer Nürnberg keine weitere Metropolregion mehr direkt erreicht werden können (und auch kein Flughafen mit direkten Linienverbindungen dorthin als schnelle und umstiegsfreie Alternative zur Verfügung steht). Das Argument, man müsse Jena nur schnell genug an Erfurt anbinden, um die Vorteile „weiterzugeben“, ist ein Scheinargument: Die Reisezeiten von und nach Jena verlängern sich über Erfurt nachweislich und erheblich - trotz des dann schnelleren Fernverkehrs ab Erfurt und selbst bei idealer Anschlussgestaltung in Erfurt. Die anderen Nachteile, zusätzlich notwendig werdende Umstiege mit Anschlussverlustrisiko und umwegbedingte höhere Fahrpreise wären sowieso nicht zu verhindern. Eine dermaßen unausgewogene Verkehrspolitik innerhalb eines Bundeslandes dürfte in Deutschland beispiellos sein und für eines sorgt sie sicher nicht: gleichwertige Lebensverhältnisse.

 

Auch wenn der Freistaat Thüringen nicht für den Fernverkehr zuständig ist – er ist dafür verantwortlich, sich für seine Bürger und Städte gleichberechtigt einzusetzen und muss dabei auch die spezielle Nachfragesituation von Jena berücksichtigen. Auch wenn das bedeutet, Bund und Deutsche Bahn an ihre grundgesetzliche Verantwortung und die Auflagen der Baugenehmigung für die Neubaustrecke bezüglich der Aufrechterhaltung des Fernverkehrs auf der Saalbahn zu erinnern oder Bundesgesetze in Frage zu stellen. Dies liegt bereits deswegen im Interesse des Freistaates, als auch fraglich ist, wie das ansonsten nötige Regionalverkehrsangebot überhaupt finanziert werden soll. Immerhin muss ein erheblicher Teil des heute noch von der DB eigenwirtschaftlich, d.h. für Thüringen kostenlos betriebenen Liniennetzes ersetzt werden. Da die Thüringen hierfür vom Bund zur Verfügung gestellten Regionalisierungsmittel bereits mit der Bestellung der heutigen Nahverkehrsleistungen fast vollständig aufgebraucht werden und bei der bevorstehenden Revision der Regionalisierungsmittel für Thüringen eher mit einer Absenkung als mit einer Anhebung zu rechnen ist, könnten die für die zusätzlichen Leistungen benötigten Mittel nur aus erheblich preiswerteren Vergaben und Angebotskürzungen auf anderen Regionalstrecken des Landes gewonnen werden.

Aufgabenträger SPNV (NVS)

Die Aufgabenträger im SPNV sind die Organisationen, die in Deutschland gemäß dem Regionalisierungsgesetz den Öffentlichen Personennahverkehr im Auftrag der Bundesländer planen und in Auftrag geben. Sie haben wie die Länder selbst keinen direkten, aber mittelbaren Einfluss auf den Fernverkehr. In Thüringen ist der zuständige Aufgabenträger für den SPNV die Nahverkehrsservicegesellschaft Thüringen mbH (NVS), eine Tochtergesellschaft des Freistaats Thüringen.

 

Auf die Einstellung von Fernverkehrsverbindungen der Deutschen Bahn haben die Aufgabenträger der Länder in der Vergangenheit stets ähnlich reagiert. In der Regel wurden Regionalverkehrsleistungen als Ersatz bestellt, die nur in den seltensten Fällen, wie dem „Arriva-Länderbahn-Express“ (ALEX) der Bayerischen Eisenbahngesellschaft (BEG), eine annährende Fernverkehrsqualität erreichten. Meistens jedoch blieben diese Ersatzlösungen, wie im Fall des Thüringer Regional-Express (RE1) von Göttingen nach Zwickau/Glauchau, weit unter der Beförderungsqualität im Fernverkehr zurück. Deswegen gehen Aufgabenträger inzwischen auch andere Wege. So haben die Verkehrsgesellschaft Mecklenburg-Vorpommern (VMV) für die Strecke Rostock - Stralsund und erst kürzlich die Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen (LNVG) für die Strecke Bremen - Norddeich mit der DB Fernverkehr Abkommen über die tarifliche Öffnung von Fernverkehrszügen zur Nutzung durch Nahverkehrskunden getroffen und damit Fernverkehrszüge gesichert. Diese Leistungen werden auch als mischfinanzierter Fernverkehr bezeichnet. Aus Sicht der Fahrgäste sind diese Züge eine attraktive Lösung. Der Fernverkehrskunde bekommt weiterhin einen der Reisedauer angemessenen Reisekomfort, kann umsteigefrei reisen und ggf. Sitzplätze reservieren, der Nahverkehrskunde kann zum Nahverkehrspreis Fernverkehrskomfort nutzen. Auch für den Aufgabenträger rechnet sich das: Den Regionalverkehr müsste er alleine finanzieren, den mischfinanzierten Fernverkehr zahlt er nur anteilig, denn dem Grunde nach bleibt es von der Deutschen Bahn finanzierter Fernverkehr.

 

Die NVS hat auf die bevorstehende Einstellung der Fernverkehrsleistungen in Thüringen nur konventionell mit der Ankündigung bzw. Ausschreibung von Regionalverkehrsleistungen in die nächsten SPFV-Knoten reagiert; für den von der Deutschen Bahn angebotenen mischfinanzierten Fernverkehr ist keine Unterstützung erkennbar. Offensichtlich der Strategie des Thüringer Verkehrsministeriums folgend, diese Regionalverkehre als adäquaten Ersatz des entfallenden Fernverkehrs darzustellen, werden zur Ausstattungsqualität ambitionierte Komfortversprechen gemacht, die jedoch nicht quantifizierbar und angesichts der bisherigen Angebotsqualität im Thüringer SPNV, dem enormen Kostendruck und des erkennbaren Zuschnitts der Ausschreibung auf konventionelle Nahverkehrstriebzüge wenig überzeugend sind und für Jena sowieso nur für die Verbindung nach Leipzig relevant sein würden.

 

Es stellt sich die Frage, warum die NVS sich daran beteiligt, Nahverkehrszüge als adäquaten Fernverkehr darzustellen. Sie kennt die nicht lösbaren Zielkonflikte. Da es grundsätzlich nicht die Aufgabe eines SPNV-Aufgabenträgers ist, für adäquaten Fernverkehrsersatz zu sorgen, müsste sie schlicht auf ihre Nicht-Zuständigkeit verweisen.

 

Wenn sie sich dennoch dafür engagiert, stellt sich die Frage, warum das für den Fahrgast weit attraktivere Modell des mischfinanzierten Fernverkehrs nicht im Fokus steht. Die bisher vorgebrachten Gegenargumente, mischfinanzierter Fernverkehr sei beihilferechtlich problematisch (andere Bundesländer praktizieren ihn längst), der Bund könne die Verwendung der Regionalisierungsmittel als Missbrauch verstehen und selbige Thüringen deswegen bei der anstehenden Revision kürzen (sie wären jedenfalls weniger Missbrauch als die aktuell stattfindende Verwendung für Straßenreparaturen und zum Kauf von Bussen) und der mischfinanzierte Fernverkehr mache die Umläufe des Regionalverkehrs ineffizient, sind wenig stichhaltig. Misstraut man dem Fernverkehrsbetreiber oder scheut man den Abstimmungsaufwand mit ihm? Sieht man darin eine Einschränkung der eigenen Machtbefugnis? Oder hält man die Wahrung des vermeintlichen Wettbewerbs, der systembedingt gar nicht möglich ist, für wichtiger, als den Fahrgästen die bestmögliche Lösung zukommen zu lassen?

Deutsche Bahn

Der deutsche Schienenpersonenfernverkehr wird mit einem Marktanteil von über 99 Prozent nahezu ausschließlich von der DB Fernverkehr AG erbracht. Sie ist eine hundertprozentige Tochter der DB Mobility Logistics AG, die sich ihrerseits im Alleinbesitz der Deutschen Bahn AG befindet, und innerhalb des DB Konzerns für die Angebotsplanung und -durchführung des SPFV zuständig. Als bundeseigenes Unternehmen ist sie zwar politisch beeinflussbar und nimmt zur Vermeidung größerer politischer Interventionen in gewissem Rahmen noch Rücksicht auf Bedürfnisse des Allgemeinwohls; dennoch prägen Renditeerwartungen die Angebotsgestaltung weit stärker. Dies hat vor allem im Osten Deutschlands zu einem Rückzug des Fernverkehrs aus der Fläche und zur Konzentration des verbleibenden Angebots auf wenige Magistralen geführt. Um den absehbaren weiteren Niedergang des Fernverkehrs aufzuhalten, hat die DB Fernverkehr AG das Modell des mischfinanzierten Fernzugs entwickelt.

 

Nach Aussage der Deutschen Bahn ist die Saalbahn nach Inbetriebnahme der Neubaustrecke als parallele Fernverkehrslinie nicht mehr eigenwirtschaftlich darstellbar. Diese Aussage ist zu hinterfragen. Woher stammt diese Einschätzung, und was genau meint Eigenwirtschaftlichkeit?

 

Durch die Neubaustrecke werden sich die Verkehrsströme stark ändern, unsere Gesellschaft wird sich bis 2017 weiterentwickeln. Niemand, auch nicht die Deutsche Bahn, kann heute eine ernsthaft belastbare Prognose in diesem Zeithorizont und dieser Raumgröße durchführen. Von den mit solchen Prognosen üblicherweise beauftragten renommierten Firmen ist nach Kenntnis des Bündnisses bis heute keines mit der Ermittlung des zukünftigen Potentials der Saalbahn beauftragt wurde. Auch wenn solche Prognosen nie exakt sein können, wären sie nicht zuletzt angesichts der erheblichen potentiell potentialerhöhenden Entwicklungsperspektiven Jenas eine Voraussetzung für einen sachlichen Umgang mit der Frage, ob man ein seit Jahren eingeführtes Fernverkehrsangebot quasi über Nacht auf Null zurückfahren kann.

 

Die eigentlich interessante Frage ist jedoch die nach dem Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit. Schienenpersonenverkehr - einschließlich Fernverkehr - ist im Allgemeinen nicht direkt betriebswirtschaftlich rentabel. Eine solche Rentabilität gibt es nur auf sehr wenigen deutschen Relationen zwischen Millionenstädten und entsprechenden Ballungszentren und selbst dort nicht zu allen Tages- und Jahreszeiten. Die Rentabilität des Fernverkehrs ergibt sich erst durch netzweite Synergieeffekte, was man als "indirekte" Rentabilität bezeichnen kann: Wie bei einem Baum mit dicken und dünnen Ästen sorgen bei der Eisenbahn vermeintlich unrentable Strecken (dünne Äste) erst dafür, dass die vermeintlich rentablen Strecken (dicke Äste) rentabel erscheinen. Die eigentliche Frage sollte daher sein, ob eine Strecke im Gesamtsystem Bahn (d. h. der Einnahmen-/Ausgabenrechnung der gesamten DB Fernverkehr - nicht einer einzelnen Strecke) mehr Einnahmen oder mehr Ausgaben verursacht.

Nichtbundeseigene Eisenbahnverkehrsunternehmen

Nach der Liberalisierung des Fernverkehrs in Deutschland besteht grundsätzlich die Möglichkeit, dass andere Eisenbahnverkehrsunternehmen Fernverkehrsleistungen auf der Saalbahn anbieten. Als derzeit größtes und in der deutschen Öffentlichkeit bekanntestes Unternehmen dieser Art erbringt die Ostseeland Verkehr GmbH, eine Tochtergesellschaft der Veolia Verkehr, solche Leistungen mit dem InterConnex. Diese Unternehmen unterliegen, solange es sich nicht oder nicht auch um bestellten Nahverkehr handelt, keinen gesetzlichen Vorgaben bezüglich Allgemeinwohl und Verkehrsnachfrage und sind in der Gestaltung ihrer Fernverkehrsprodukte völlig frei. Weder der Bund noch die Länder greifen regelnd ein oder finanzieren sie.

 

Gelegentlich wird von Thüringer Verkehrspolitikern ins Spiel gebracht, dass ein solches Unternehmen doch auf die Idee kommen könnte, Fernverkehr auf der Saalbahn anzubieten. Ein naheliegender Ansatz dazu ist zum Beispiel die Verlängerung des InterConnex von Leipzig über Jena nach Nürnberg. Dass dies geschieht, ist jedoch unwahrscheinlich. Der Grund liegt darin, dass eine direkte betriebswirtschaftliche Rentabilität aus den im Abschnitt Deutsche Bahn beschriebenen Gründen für die Saalbahn nicht zu erwarten ist und zudem ein Unternehmen mit nur einzelnen Fernverkehrslinien auch keine netzweiten Synergieeffekte hätte.

 

Jena kann daher nicht auf die vermeintliche Rentabilität des Fernverkehrs in dem Sinne hoffen, dass ein privates Eisenbahnverkehrsunternehmen die "Lücke" von DB Fernverkehr füllt. Im Gegenteil folgt aus dem Wesen des Begriffs "Synergieeffekt" die Erkenntnis, dass es nur ein rentables Fernverkehrsnetz in Deutschland geben kann. Es gibt ja auch nur ein Infrastrukturnetz, auf dem dieses Fernverkehrsnetz stattfinden kann. Wenn die Regierung aber erkannt hat, dass DB Netz im Prinzip nicht "privatisiert" werden kann, weil die Eisenbahninfrastruktur ein zwangsläufiges Monopol ist, dann trifft das gleichermaßen auf das Fernverkehrsnetz zu. Für dieses könnte man, um die Vorteile des Wettbewerbs mitzunehmen - ebenso wie bei den Nahverkehrsleistungen - in regelmäßigen Zeiträumen Betreiber ausschreiben, und bräuchte trotz besserer Netzabdeckung voraussichtlich keine oder nur geringe direkte Zuschüsse zu zahlen.